中國水資源管理模式：“五龍治水，九龍戲水”

　　水污染問題堪憂

　　7月20日，廣東省同時爆出了兩條有關水污染的重磅新聞：其一是廣東省環保廳在向來粵的全國人大代表匯報關于水污染綜合防治專題調研時指出，承擔著7000萬人飲水大任的廣東北江盡管從2005年就檢測出了鎘污染，但時至今日仍有國家明令禁止排放的稀有重金屬在偷偷排放；其二是從7月17-18日短短兩天時間內，珠江廣州水域撈起的水浮蓮累計超千噸，成為廣州歷史上最為嚴重的浮蓮災。

　　其實水污染并不只發生在廣東或者珠江。國家環保總局的調查顯示，自2005年松花江特大污染事件以來，我國共發生150多起水污染事故，平均每兩三天便發生一起與水有關的污染事故。而據監察部統計，近幾年全國每年水污染事故都在1700起以上。另外，據環境保護總局發布的《中國環境狀況公報》稱，全國近14萬公里的河流中，近40%的河水受到了嚴重污染；全國七大江河水系中劣V類水質占41%。同時，環保總局發布的另一項重要調查顯示，在被統計的我國131條流經城市的河流中，嚴重污染的有36條，重度污染的有21條，中度污染的有38條。

　　多污染源加重水污染

　　產業結構不合理，增長方式粗放是中國經濟長期未能根治的痼疾，其重要表征就是重化工業尤其是資源消耗工業增長較快。問題的關鍵在于，由于受水資源、航運等產業布局因素的影響，重化工業沿江或沿河布置已經成為一種范式。

　　據統計，全國兩萬一千多家石化企業中，位于長江、黃河沿岸的石化企業達一萬三千多家。至于像小造紙、小皮革等項目在水環境敏感地區大起爐灶的現象更是比比皆是。如此產業布局的最嚴重后果就是大量污水在未經處理的情況下就傾注到大江小河。據國家環保總局的調查統計，目前我國工業污水排放量每年達到300多億噸，尤其是七大水系所承載的工業污水排放更甚。

　　來自于農業方面的面源污染超過工業污染已經成為我國水污染的一個重要特征。研究表明，農村面源污染在各類環境污染中的比重占到30%-60%，并成為水污染的重中之重，其中污水中COD?含氧量排放已超過城市和工業源的排放總量。一方面，過量使用化肥造成的污染十分驚人。如化肥施于土壤中，只有小部分被作物吸收，大部分則在雨水的作用下或滲透到地下污染地下水，或隨地表徑流進入河流、稻田、池塘。另一方面，畜禽和水產養殖業污染成為了農業污染的另一大源頭。有調查數據顯示：養殖一頭牛產生并排放的廢水超過22個人生活產生的廢水，養殖一頭豬產生的污水相當于7個人生活產生的廢水。

　　就在農業污染超過工業污染的同時，另一大污染源---生活污水又從城鄉的各個角落沖出并有愈演愈烈之勢。據了解，中國一年洗衣污水量就將近22億噸，相當于34個十三陵水庫，76個昆明湖，全國大小城市的生活污水的排放量已經超過了工業污水的排放量。

　　問題的嚴重性在于，目前我國仍有61%的城市沒有污水處理廠。在污水處理設施得以修建的城市，能正常運行的也只有50%；還有的由于污水收集管網的原因，污水處理廠處理量不足設計處理能力的20%。而在廣袤的農村，生活污水處理設施基本為零。正因為污水處理率的低下，中水回用水平低，大量污染負荷就如泄閘之洪洶涌進入河流與湖泊，中國水體環境質量由此被一步步逼向危險的邊緣。

　　水污染損失慘重

　　水污染直接危害的是百姓飲水安全。據國家水利部披露的數字表明，目前全國有3．2億農村人口喝不上符合標準的飲用水，其中約6300多萬人飲用高氟水，200萬人飲用高砷水，3800多萬人飲用苦咸水，1．9億人飲用水有害物質含量超標。更加可怕地是，從水源到飲用水再到食品，水污染形成的“惡性鏈條”已成為危害民眾身體健康與生命安全的“罪魁禍首”。權威資料顯示，中國大約每年有200萬人因為飲用含砷量很高的水而患病，農村約有2000多萬人飲用氟化物超標的水而患上地方性氟斑牙和氟骨癥。

　　對于經濟的灼傷無疑是水污染延伸出的最大后果。國家環保總局和國家統計局聯合發布的《中國綠色國民經濟核算研究報告》表明，2010年全國因包括水污染在內的環境污染造成的經濟損失為5000多億元，約占當年GDP的4%。

　　事實上，水污染所造成的危害已經遠遠超過了經濟與衛生的范疇，其引致的群眾負擔加重和對政府不信任等次生矛盾日漸突出。據統計，全國信訪辦平均每天收到水環境污染糾紛群眾來信60多封，不僅如此，頻發的水污染事故，也造成地區間的糾紛不斷，影響和諧社會的構建。

　　為何水污染難以根治

　　從經濟學原理看，水資源屬于公共產品，應當納入政府資源建設和管理的范疇，水環境的保護和建設程度直接反映和考量著政府的管理能力和力度。依此審視，我們就不難深入地看到水污染背后公共管理體制的失衡和羸弱。

　　“五龍治水，九龍戲水”是專家們對中國水資源管理模式極具形象的比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環保、漁業、林業、航運、城建、地礦等。這種“九龍治水”的機制表面上集中了眾多部門的力量，但事實上并不能達到“團結治水”的目的，相反在客觀上強化了職能部門的局部利益和單一目標，進而弱化了水資源的宏觀管理功能。

　　中國水污染防治工作的重要特點是實行地方負責制，而恰恰這一點也許是值得我們深思和修正的地方。對于GDP的追逐和崇拜已經成為中國地方政府的慣性思維，而在實用主義和生態主義兩種截然不同的發展觀之間作出選擇，作為“經濟人”的政府當然會不假思索地選擇前者。道理很簡單，后者不僅需要支付治理污染的巨額成本，還要支付為了控制污染而出讓的經濟收益成本。結果是，那些本應徹底關閉的小化工、小造紙、小皮革企業死而復生，陰魂不散；將沿江沿河作為工業企業的棲息地以拉升GDP就成為地方政府不謀而合的思想與行動。

　　依法治水是世界各國的通例，但就是這一看似最強硬的手段在中國卻屢打折扣。按照《環境保護法》的規定，環保執法機構可以對任何一個污染項目處以數額不等的行政罰款，不過這種處罰對企業來說只能算是九牛一毛。有人算過一筆賬，高污染企業每噸廢水的治理成本一般在1．2-1．8元，偷排每日的凈收益往往能達到幾十萬元，而環保部門最高罰款限額僅為10萬元，這種比較收益驅使著不少企業寧愿認罰也不愿治污。

　　結果非常殘酷：管理的離散與制度的軟化導致了中國政府在投入了巨大成本的情況下，水污染的治理工作收效甚微。