系列解讀：中國現代環境立法的現狀與未來展望

　　寄語：希望環境法規范真正成為每個單位和個人自覺遵守的行為準則和環境維權強有力的武器。
　　從1979年9月13日全國人民代表大會常務委員會原則通過的《中華人民共和國環境保護法（試行）》算起，已經30多年了。在這30多年的過程中，我國的現代環境法已經從無到有，發展成為一個獨立的、在國家的法律體系中占有重要地位的一個法律部門。可以說，在我國改革開放30多年的進程中，環境法是發展最快的法律部門之一，也可以說是輝煌的30年。這種迅速發展，一方面是我國環境問題的嚴重性和解決問題的迫切性的必然要求，另一方面也是整個國家法治推進的必然結果。
　　我國環境法的成就可以從以下幾個方面的立法呈現出來：
　　一是污染防治的立法涵蓋方方面面。在我國，除了《環境保護法》這部比較綜合性的法律外，目前已經頒布了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產促進法》等，其他在污染防治方面較為重要的立法還有針對化學品安全、農藥使用、電磁輻射等控制和管理的行政法規和部門規章以及相關的環境標準。上述這些法律、法規、規章和標準分別適用于惡臭、振動、土壤污染、地面沉降、有害物質控制等領域。
　　二是資源保護的立法得到全面發展。
       自然資源法在陸一直被視為是經濟法學的范疇，但這并不妨礙在自然資源立法中保有許多資源保護的重要內容。隨著可持續發展觀念在我國的進一步傳播和影響的擴大，自然資源立法中出現了越來越多的側重于資源可持續利用、資源保護的內容。目前，我國已制定有《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《水法》、《煤炭法》《海島保護法》等自然資源法律，基本涵蓋了森林、草原、礦產資源、土地、水、海域等主要自然資源。在20世紀90年代末期直至21世紀初期我國的環境與資源立法修訂熱潮中，這些資源立法大多進行了修訂，修訂的主要內容就是更加注重資源的合理利用和保護、恢復原狀，這樣就使得自然資源法在性質上具有了環境法的特征，自然資源法律中有關自然保護的法律規范也就成為環境法的一個有機組成部分。
　　三是生態保護的立法正趨于健全。
       一般認為，生態保護立法所確立的保護對象，應當包括自然區域和生物多樣性的保護。因此，我國生態保護法律也主要包括自然區域的法律保護和生物多樣性的法律保護方面，主要內容涉及到地域環境保護（如自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、河流湖泊、自然文化遺跡以及景觀舒適度保護等）和野生生物保護。這方面的立法自20世紀90年代得到迅速發展，陸續頒布了《野生動物保護法》及其兩個實施條例、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、《自然保護區條例》、《水土保持法》及其實施條例、《野生植物保護條例》、《植物新品種保護條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》、《病原微生物實驗室生物安全管理條例》、《風景名勝區條例》、《瀕危野生動植物進出口管理條例》等法律、法規。
　　四是特別方面立法得到加強。
       除了從環境要素的分類方面的立法得到發展外，也有一些根據特別方面的需要而制定的法律。這些法律，既具有一定的綜合性，又具有一定的特殊性，他們不同于綜合性的環境保護法，也不同于對某一環境要素進行保護的法律。這些立法包括：《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》、《規劃環境影響評價條例》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》、《中國人民解放軍環境保護條例》、《中國人民解放軍環境影響評價條例》，等等。這些立法既不是單純的污染防治，也不是專門的資源保護，而是只就某一方面的環境保護作出專門規定。五是相關立法得到“綠化”。
　　除了上述專門的環境立法外，近年來，我國還有一些其它的立法開始規定環境保護的內容。1997年的《中華人民共和國刑法》專列一節規定了“破壞環境資源保護罪”，并在其他章節規定了環境監管失職罪。《鄉鎮企業法》有多條規定涉及到環境和資源保護，其第35條明確要求：“鄉鎮企業必須遵守有關環境保護的法律、法規，按照國家產業政策，在當地人民政府的統一指導下，采取措施，積極發展無污染、少污染和低資源消耗的企業，切實防治環境污染和生態破壞，保護和改善環境。”《農業法》也專設一章“農業資源與農業環境保護”，規定“發展農業必須合理利用資源，保護和改善生態環境。”[見《中華人民共和國農業法》第54條] 2007年3月16日頒布的《中華人民共和國物權法》，沒有采用傳統的“物”的概念，突破了“有體物”的范疇，將空間權、資源利用權規定為物權類型，將其納入物權法的調整范圍，特別明確規定“不動產權利人不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質。”[見《中華人民共和國物權法》第90條] 《侵權責任法》也列專章規定環境侵權責任。而且，相關立法的綠化還有進一步加強的趨勢。
　　我國環境法之所以能夠迅速發展，并在30多年的時間內基本形成完整的體系，除了我國改革開放需要建立法制保障的大背景外，還有著許多重要的因素促使我國環境法的迅速發展。概括起來可以說：環境問題的嚴重化是促使環境法迅速發展的直接動因；環境科學的興起對我國環境法的迅速發展起著催化作用；廣大公眾環境意識的增強對環境法的迅速發展起著推動作用；國家發展戰略和執政理念的轉變對環境法的發展起著決定作用。
　　盡管環境法在我國發展迅速，像經濟發展一樣取得了令世人矚目的成就，為我國的環境保護管理提供了比較全面的法律保障。然而，我們也不得不看到，我國的環境狀況并沒有隨著環境法的健全和完善而得到根本改善。其原因，除了環境法的實施不力這一在我國法律普遍存在的問題外，就環境法本身來說，也存在相當多的問題，面臨著許多挑戰。這些問題不解決，反過來又影響著環境法的實施。
　　概括起來，我國環境法面臨的問題和挑戰主要有以下幾個方面：一是環境法仍然難以遏制繼續惡化的環境質量；二是權力高于法律使環境法的一些規定形同虛設；三是環境執法機構難以嚴格執法；四是環境公益訴訟難以破局；五是維護污染受害者的環境權益困難重重。這些問題的存在，使得我們不得不努力推動環境法的進一步完善，并著力推動環境法的實施。
　　盡管目前環境法還面臨著許多挑戰和問題，但這些問題也許是在發展過程中不得不遇到的問題，而且也不是不可解決的。如何面對挑戰去理性地解決這些問題？我國的環境法將向什么方向發展？是人們所關心的，也是我們應當回答的。
　　展望未來，我國的環境法將在下一個五年計劃或者十年中發生下列變化：
　　一是科學發展觀將促進生態文明的建立。我國在2003年提出要在國家和社會發展中樹立科學發展觀的思想。這種指導思想上的轉變將對我國環境保護法的發展起到重要作用，從長遠看也會進一步推動和促進生態文明的建立。因為科學發展觀的重要內容之一，就是強調社會經濟的發展必須與自然生態的保護相協調，在社會經濟的發展中要努力實現人與自然之間的和諧，發展不能以破壞生態平衡為代價，發展不僅要與現存的自然條件相適應，也要顧及子孫后代的利益，要走可持續發展的道路。在這種環境政策與觀念轉變的情況下，我國的環境立法也在悄悄地體現出這些理念。最近幾年的環境立法更加重視源頭治理與預防性立法理念的應用，越來越多的環境法開始強調環境信息公開與公眾參與的重要性，如《環境影響評價法》、《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等均體現了這一點。
　　二是發展的不可持續性將催生發展模式的轉型。傳統的發展觀及其相應的經濟增長方式之所以不可持續，根本原因在于其把經濟發展建立在以犧牲環境為代價的基礎之上。國際社會意識到這種發展模式的不可持續，開始認真探索和推行新的、可持續的發展模式。關于這種發展模式，目前認可度最高的就是可持續發展。可持續發展區別于原來發展觀的最大不同之處在于其追求目標的長期性和持續性，在于對發展和環境關系的和諧共處上。要實現可持續發展目標，必須堅持可持續發展觀，摒棄以往在環境與發展問題上顧此失彼的傳統決策，實行環境與發展綜合決策。所謂綜合決策，是指將環境問題納入政策、規劃和管理各個決策之中，通過改進或改善決策，將經濟、環境、社會通盤考慮，使各項重大決策既能促進經濟效益最大化，又能保障社會公平和環境安全，把經濟發展建立在穩定的環境承載力和永續的資源支持的基礎上，保持人類社會發展的總需求與環境承載、資源支撐動態平衡和良性循環。
　　三是國際環保合作促使更嚴格的環境立法。近年來，伴隨著我國經濟的迅速發展，氣候變化、跨界污染、土地荒漠化、生物多樣性銳減、危險物質激增、資源能源短缺等全球環境問題在我國也陸續出現，有些領域的問題甚至超過了全球平均水平。可以說，我國所面臨的環境問題，對全球環境問題的演變及其解決都有著重要的影響。長期以來，我國經濟的增長方式主要是粗放型增長，靠大量投放原材料和能源來實現。隨著工業化進程的加快以及經濟全球化，我國成為世界自然資源消費大國的趨勢不可阻擋，我國的溫室氣體排放量將很快超過美國而位居世界各國的首位。在此背景下，我國將面臨這著很大的環保壓力。另外，我國已參與并簽署的有關環境與資源保護的國際條約與協定多達40多項，包括保護生物多樣性的《生物多樣性公約》，控制消耗臭氧層物質的《蒙特利爾議定書》，削減溫室氣體排放的《氣候變化框架公約》等。既然我國簽署了這些國際法律文件，也就作出了履約承諾。如果我國簽約而不履約或有的國家認為履約不徹底，國際社會必然會要求進行調查或采取國際制裁。在這種情況，為了樹立和維護一個負責任的大國形象，就需要采取各種措施滿足國際環境條約和公約的要求。為了保證國際履約，就需要盡快采取措施將國際法的規定轉化為國內法，或是制定新的立法，或是修訂既有立法，提高國內的環境標準，進一步公開環境信息，同時對環境違法行為加大處罰力度，使得我國環境法的規定更加嚴格，并進一步提高環境法的執法和司法水平。
　　四是公民權利強化將增強對法律實施的監督。法的核心價值在于保障公民的權利，當今世界大多數國家在憲法中規定了公民的基本權利，并在具體部門法中規定實施的方式，其中多強調通過國家權力保護公民權利，以實現憲法保障人權的核心價值。新中國成立后，我國憲法幾經修改，但關于公民權利的基本精神并沒有改變，“中華人民共和國一切權力屬于人民”，[1982年《中華人民共和國憲法》第2條第1款]公民權利的保證實際上是國家權力歸屬和實現的保證。隨著越來越多的法律對公民權利的細化規定，公民權利呈現出強化趨勢。2006年2月原國家環保總局公布了《環境影響評價公眾參與暫行管理辦法》，這是我國環境保護領域第一部公眾參與的規范性文件，對公民參與環境影響評價的具體權利和程序作出規定；2008年5月1日起開始施行的《政府信息公開條例》規定了政府信息公開的條件、公開的主體、主動公開的范圍、不予公開的情形、信息公開的監督保障措施等，而且原國家環保總局還發布了《環境信息公開辦法(試行)》。伴隨這一趨勢，公民的信息知情權、申訴權、舉報權等具體權利越來越明晰，當這些權利落實之后，由公民組成的社會將會擁有更強大的監督權，監督包括環境法在內的法律的實施。
　　五是司法將在環境保護中發揮更大作用。環境司法是環境保護各種手段中法律威懾力最高、執行力最強的措施。各國都將環境司法作為環境保護的重要手段和最后屏障，給予了大力支持。我國的環境保護工作起步晚，環境司法的應用也有一個由少至多的過程。然而，從總體上看，我國對環境司法在環境保護中的作用還是很重視的。從立法上看，無論是實體法與程序法都對環境訴訟作出了相應規定；從司法操作上看，最高人民法院就環境訴訟頒布了一些司法解釋，為解決環境訴訟的具體司法問題提供了指導性意見；從實踐上看，環境訴訟在全國范圍內已經有了一定程度的展開。近年來環境訴訟案件以年25%的速率在遞增。《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，明確了環境污染行為罪與非罪的界限，將會進一步發揮刑事司法在環境保護中的作用。2008年新修訂的《水污染防治法》關于“環境保護主管部門和有關社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當事人向人民法院提起訴訟”的規定也試圖用鼓勵支持訴訟制度來進一步發揮司法在環境保護中的作用。而一些地方相繼設立的“環境法庭”則為環境司法的加強提供了組織基礎。[參見：《貴陽市設立環境保護法庭“問罪”水污染責任人》，《無錫成立環保法庭 加強環境生態司法保護。隨著全民環境法律意識的提高和國家對環境司法的重視，環境司法肯定會在我國的環境保護中發揮越來越大的作用。
　　除此之外，環境立法原則也將由協調發展向環境優先轉變，環境立法的內容也由“重行政輕民事”向“行政與民事并重”轉變，環境法律責任的追究將由“兩高一低”[“兩高一低”，是指守法成本高、執法成本高，違法成本低。作者注]向“罪罰相當”轉變，環境法的實施也將由環保部門“單打獨斗”的執法向全社會公眾參與監督轉變。